[특집]
「노숙인 등 복지법」의 현안과 개선과제
<김도희 / 서울사회복지공익법센터 상근변호사>
1997년 IMF 이후 실직한 직장인(실직노숙인)들이 거리로 대거 쏟아져 나오면서 이들에 대해 개인의 책임이 아닌 사회적 책임을 묻는 목소리가 높아졌다. 10여 년간 여러 단위에서 각고의 노력을 다한 끝에 2011년 「노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률(이하 ‘노숙인등 복지법’)」이 제정되었고 2012년 6월 시행되어 어느 덧 3년이 다 되어 간다. 물론 법적용 대상을 확대하고, 지원해야 할 복지서비스를 명시적으로 규정하고, 노숙인종합지원센터의 설치를 통한 서비스 전달체계를 정리하였다는 점들은 성과라고 할만하다. 그러나 첫 술에 배부를 수 있으랴. 아직 개선해야 할 점은 산적해있다.
개정법률, 응급조치의무자에 소방공무원을 추가
사실 「노숙인 등 복지법」은 올해 1월 이미 한 차례의 개정이 있었다. 응급상황 시 필요한 조치를 취해야 할 의무자에 소방공무원을 추가하였고(§14), 실태조사에 관한 규정이 보완되었다(§9). 기존의 실태조사 항목이 노숙인 등의 현황과 민관의 지원 상황에 한정되었다면 그에 더해 노숙인 등의 욕구, 심리 항목이 추가된 것이다. 특히 응급조치의무자에 소방공무원을 추가한 것은 올 초, 한 노숙인이 뇌출혈로 쓰러져 구급차로 병원에 옮겨졌으나 주취상태 혹은 노숙인이란 이유로 병원들이 진료를 거부해 끝내 사망한 사건에 대한 재발방지 대책의 일환일 것이다. 그러나 한편으로는 응급조치 시 노숙인 등이 응급조치에 응해야 할 의무(§4②)를 여전히 두고 있는 것은 노숙인을 보호의 대상으로만 바라보는 시각이 그대로 반영된 것 같아 불편함이 남는다.
국회에 제출된 주요 개정안
현재에도 몇몇 국회의원들이 이 법의 개정안을 내놓았다. 그 중 가장 특기할만한 법안이라면 노숙인 등의 범주를 넓히려는 안으로서, 첫째, “노숙인 등”의 정의 규정에 아동, 청소년, 중ㆍ장년, 노인 등 사회적 보호가 필요한 사람임을 구체적으로 밝히는 안과(§2) 둘째, 국내에 체류하는 외국인노숙인도 내국인과 동일하게 복지서비스를 받고, 자립할 수 있도록 ‘국내 체류 외국인’에 대하여도 위 범주에 포함해야 한다는 안이다(§4의2). 현행 「노숙인 등 복지법 시행규칙」에서는 그 대상을 18세 이상으로 하고 있어 아동, 청소년이 정책대상에서 제외되어 있고, 이러한 사각지대를 해소하기 위해 법에서 명확히 규정하려는 취지에 깊이 공감한다. 또한 법 규정에서 노숙인 등의 국적을 내국인으로 한정하고 있지는 않지만 실제로 내국인만을 의미하는 것을 당연시하는 경향을 고려할 때 짚어줘야 할 부분이다. 다만 몇 가지 더 신중하게 고려해야 할 점이 있다.
전자의 경우 노숙인 등을 ‘사회적 보호가 필요한 사람’이라고 정의할 때는 취약계층에 대한 특별한 보호규정이라는 인상을 지울 수 없다. 특히 근로능력 있는 사람의 경우 이 법의 적용에 차별을 받을 수 있기 때문에 더 조심스러워야 한다. 또한 후자의 경우 외국인 노숙인은 대부분이 이른바 ‘불법체류자’일 가능성이 높다. 그러나 여타 외국인 관련법인 「출입국관리법」,「재한외국인 처우 기본법」은 합법적인 체류를 전제하고 있기 때문에 그 어떤 노숙인 등에게도 최소한의 인간다운 생활을 할 권리를 보장해야 한다는 차원에서 접근한다면 체류자격 여부에 관계없이 외국인 노숙인도 이 법의 적용을 받도록 규정함이 마땅할 것이다. 이밖에도 앞서 언급한 응급조치 의무의 실효성을 확보하기 위해 응급조치의무 위반 시 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하는 조항을 신설하는 안(§26②)이나, 타 복지시설과의 형평성 등을 고려하여 국유재산특례규정을 두는 안(§22의2), 노숙인종합계획의 주요내용, 시행계획, 추진실적을 국회에 보고하도록 강제하는 안(§25의2) 등이 국회에 계류 중이다.
불복제도의 도입, 임의규정을 강행규정으로
애초에 노숙인(露宿人)은 거리노숙인과 노숙인시설에 거주하는 사람만을 지칭하기 때문에 정책수립과 집행 시 자연스럽게 한정적인 해석으로 이어질 가능성이 높다는 점을 고려할 때 노숙인 등의 범주를 미성년자나 외국인까지 확대해야 한다는 점에서는 충분히 공감하고 지지한다. 내지는 더 나아가 여성노숙인이나, 장애노숙인에 대해서도 적극적인 배려가 이루어지는 방향으로 정비되어야 할 것이다. 이와 더불어 필자는 두 가지를 강조하고 싶다. 하나는 불복제도의 도입이다. 이 법은 제3장에서 주거지원(§10), 급식지원(§11), 의료지원(§12), 고용지원(§13), 응급지원(§14)을 규정하고 있는데 이는 탈노숙 혹은 주거로서의 적절성이 현저히 낮은 상태에서 벗어나기 위해 핵심적인 복지서비스이다. 그런데 이 규정들의 공통점은 임의규정이라는 것이다. 법으로 강제할 수 없고, 행정의 재량이 무한에 가깝기 때문에 정책화되지 않더라도 제재할 수단이 없다. 당장은
예산 등의 문제로 쉽지 않더라도 장기적으로는 위 규정들을 강행규정으로 바꿔 나가면서, 이를 이행하지 않는 경우 법적인 불복방법의 근거규정을 함께 두도록 해야 할 것이다.
올해는 종합계획 수립의 해
또 하나는 종합계획 수립이다. 법을 새로이 바꾸는 것도 의미 있는 일이지만 이미 있는 규정을 최대한 활용하는 것 또한 방법이다. 이 법 제7조에는 보건복지부장관이 노숙인 등의 복지 및 자립지원 종합계획을 5년마다 수립하도록 하고 있다. 종합계획이 중요한 이유는 노숙인 등의 발생예방ㆍ사후관리를 비롯하여 재정계획, 시설의 확보 및 각종 복지서비스와 관련된 구체적 정책에 관한 시행계획의 근거가 되기 때문이다. 그리고 올해는 위 종합계획을 수립하는 해이다. 다만, 위 조항에 ‘민간협력에 관한 사항’을 포함하는 종합계획을 수립하도록 명문에 규정하고 있고, 필요한 경우 관계 공공기관ㆍ사회단체에게 협조를 요청할 수 있도록 하고 있음에도 불구하고 이토록 중요한 계획을 수립할 때 실제로 민간의견수렴절차에 소극적인 중앙정부의 태도에는 아쉬움이 크다.
정교한 법과 제도의 개선작업이 이루어져야
서울시 노숙인 권리장전에도 명시하고 있는 것처럼 노숙은 경제적 빈곤, 이용 가능한 저렴한 주거의 부족 등으로 인해 우리사회 누구에게나 발생할 수 있는 위기상태이다.노숙까지는 아니더라도 주거로서의 적절성이 현저히 낮은 이들도 언제든 거리로 내몰릴 수 있다는 점에서 마찬가지이다. 당장 노숙인차별금지법이나, 노숙인에게 빈번하게 발생하는 명의범죄관련법을 입안하지는 못하더라도, 이들에게 최소한 노숙인 등이 인간다운 생활을 할 수 있도록 건강권, 주거권, 일할 권리 등이 보장되어야 하는 점, 법의 사각지대를 뚫고 사회적, 경제적 약자인 노숙인 대상 범죄가 횡행하며 이를 근절해야 하는 점, 이러한 복지제공과 자립기반조성이 공동체의 구성원을 보듬어 줄 국가의 의무일 뿐 아니라 장기적으로 볼 때 우리 사회가 감당해야 할 사회적 비용의 절감으로 이어진다는 점에 대한 합의 아래 정교한 법과 제도의 개선작업이 이루어져야 할 것이다. 이를 위해 면밀한 실태조사를 바탕으로 한 정책목표가 수립되어야 하며, 종합계획을 수립하고 시행하는 데 있어 중앙정부와 각 부처, 지방정부 뿐만 아니라 민간단체가 함께 협치가 필요함은 자명한 사실이다.
